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发布时间：2025-04-05 20:34:54编辑：对景挂画网浏览（11）

另外，规定某些违法行为处罚的法律、法规可能存在竞合的情况，一个违法行为可能同时触犯了几个行政主体执行的法律法规，不宜只由一个行政主体对之处罚一次。

参见叶必丰《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第59页。法之殊理在于：中西概念功效上分与合的价值期待，建构原点上国家机关与国家的独立公法地位选择，公共行政体制上党政关系差异的三重悖论。



（一）中西方行政主体概念功效上分与合的价值期待悖论 中国语境下行政主体概念隐含的创设前提是业已形成的中央与地方高度一体化的、上下左右贯通且单轨运行的公共行政体制，其客观上的价值期待在于解构支撑传统社会主义计划经济发展的政企、政事、政群、政经、政社不分的主体一元化社会结构，克服泛政治化的行政吸纳一切的全能国家之缺陷，推动培育有利于发展社会主义市场经济的政府、市场、社会多元共治的主体分化与社会结构。如果行政主体概念一味迁就公共行政现实律动而使自己成为一个放弃行政法学规范立场的过时概念，例如有学者就提出构建公共任务承担体公务承担体或行政任务承担体这一概念来替换行政主体概念[11]，那么，公共行政在迈向公私合作的过程中，由于公私合作内涵的开放性和形式的多样性，就会产生不再适用法律保留、程序正当、参与透明等公法原则的民主赤字、公法逃遁、公益旁落风险[12]964，而一旦行政主体概念变得难以预期，必然加剧公私合作行政的多面混合法律关系与角色重合的公法困境[12]963，使经由行政主体概念的合法/非法二值代码形式表现出来的行政法治规范性预期丧失法治国家原理和宪法法律原则、推行有效的实在法拘束的稳定性。当抽象概括的行政主体概念与所依附的公共行政现实结构脱节时，行政主体概念规范认识危机就发生了。关键词： 行政主体概念。这种党政体制萌芽于新民主主义革命时期，形成于共产党的革命年代和社会主义建设时期，发展成熟于改革开放、特别是中共十八大以来中国特色社会主义新时代。

目前学界比较公认的关于行政主体概念对行政法学研究及司法实务的学术整合、现实描述、司法指导的功能理解[10]，实质上是行政主体概念的功效，并不是唯一的、不可替换的行政主体概念的功能。产生这一危机的法之通理在于概念的功能与功效混淆、封闭与开放的内在结构割裂、所承载的工具理性与价值理性辩证关系误解及构造方法上民法技术迁入的融贯性缺失。全国人大常委会对法规、司法解释等既进行合法性、适当性审查又进行合宪性审查，启动这两类审查的主体和程序也相同。

代议机关的成员依其专长参加到某个委员会之中进行工作。相较之下，我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位就成为一个较为复杂的问题：（1）基于我国特有的政治理念和宪法制度，建立了由作为最高国家权力机关及其常设机关的全国人大和全国人大常委会行使合宪性审查权的体制。地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级其他国家机关的决定、命令进行备案审查。现行宪法颁行之后，王叔文等30位全国人大代表曾联名提案，建议在最高国家权力机关内设置专门的宪法监督机构。

1.不具备行使合宪性审查权的基本条件。每届全国人大第一次会议的内容还包括选举国家主席、副主席，决定国务院总理及其组成人员，选举中央军委主席及决定中央军委其他组成人员，选举国家监察委员会主任，选举最高人民法院院长，选举最高人民检察院检察长等。



3.法工委负责协助进行合法性审查和适当性审查。作为代议机关的全国人大也设立了若干协助全国人大及其常委会工作的专门委员会，宪法和法律委员会便是其中之一。依据宪法规定，除全国人大外，全国人大常委会也拥有合宪性审查权。作为全国人大的常设机关，全国人大常委会是我国最高国家权力机关的组成部分，实际上承担着主要最高国家权力的行使。

其原因有三：（1）合宪性审查主体的宪法性质、地位及机构设置上单一。依据该决定，国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。为落实该方案的精神，2018年宪法修正案第44条将法律委员会正式更名为宪法和法律委员会。同理，接收对法规、司法解释的合宪性审查要求或者建议，也是可以对这些有可能直接违反宪法的法规、司法解释及时进行合宪性审查。

5.纳入《监督法》第31条的司法解释。（2）全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会作出的合宪性审查结论。



2018年宪法修正案虽未能单独设立宪法委员会，而是在原法律委员会的基础上，设立宪法和法律委员会，就是对一直以来设立专门协助机构、强化合宪性审查诉求的回应。全国人大常委会《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确规定，其重要职能之一是推进合宪性审查。

在党的十九大报告首次提出合宪性审查概念之前，学界通常将监督宪法的实施简称为宪法监督，并将其与违宪审查概念互换使用。2.鉴于我国的宪法制度及依据宪法的明确规定，只有全国人大和全国人大常委会拥有合宪性审查权。笔者认为，这些法律文件虽有可能违反宪法，但这些接收主体并不应当具有合宪性审查权。2.备案审查并不等同于合宪性审查。作为专门协助合宪性审查的机构，全国人大或者全国人大常委会应当授予其一定独立的合宪性审查权：（1）对规章及规章以下的规范性文件有判断其是否符合宪法的权力。要做到这一切，必须维护作为国家根本法和最高法的宪法的权威和尊严，并以此为基础和核心形成统一的社会主义法律体系。

法工委在宪法和法律上都不具有独立地位。3.纳入《立法法》第99条列举范围的法规。

也可以由法律委员会与有关的专门委员会、法工委召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。宪法和法律委员会在2018年宪法修正案更名、特别是全国人大常委会专门作出关于其职责的决定之后，应当是我国唯一协助进行合宪性审查工作的机构。

因此，在任何一种合宪性审查体制下，合宪性审查主体必须同时具有宪法解释权，合宪性审查权与宪法解释权在主体上是同一的。它们之间在合宪性审查上的职能分工是什么？（2）而又因该两个国家机关不可能进行具体的合宪性审查工作，形成了由其他机构协助进行具体的合宪性审查的格局。

笔者认为，要落实党中央提出的依法治国首先是依宪治国、依法执政首先是依宪执政的精神，维护宪法的权威和尊严，保证国家法制的统一，积极稳妥推进我国合宪性审查工作，必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系，落实修宪精神，确定各自在合宪性审查机制中的职能定位，理顺不同主体之间在合宪性审查机制中的相互关系。作为行使监督权的表现，《宪法》第62条规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。习近平总书记在2012年现行宪法颁行30周年纪念大会的讲话中要求，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。5.其他接收规范性文件备案的国家机关和组织按照其性质、地位及级别，对提交备案的规范性文件进行合党章性审查、合法规性审查、合规章性审查及适当性审查。

鉴于我国前三部宪法实施状况不良的教训，现行宪法在起草征求意见时，许多群众和学者主张设立专门的宪法委员会、宪法监督委员会、宪法法院协助全国人大及其常委会进行合宪性审查工作。（5）对地方人民法院、人民检察院制定的属于审判、检察工作范围的规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送最高人民法院、最高人民检察院。

法工委收到秘书长批转的会同专门委员会研究的审查要求，也按照备案审查工作程序进行研究，提出意见。3.各专门委员会分散协助模式已不符合修宪精神。

有的国家仅限于最高法院，有的国家则是所有普通法院。而合宪性审查主要是对其他国家机关制定的已经生效的法律文件是否符合宪法进行审查，属于监督权的范畴。

二是地位低于全国人大常委会作为协助机构的宪法委员会。也正是因为如此，全国人大常委会才需要专门作出一个关于宪法和法律委员会职责问题的决定。可想而知，如果宪法和法律委员会的职能与原法律委员会完全相同，全国人大常委会也就无此必要。由上可知，法工委在法规及司法解释备案审查、五大主体要求审查及组织或公民建议审查三种情形下，均有权进行合宪性审查。

那么，这些备案审查主体是否都有权进行合宪性审查？如果没有合宪性审查权，其与全国人大及其常委会、全国人大宪法和法律委员会（以下简称宪法和法律委员会）、全国人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）的职能分工是什么？（4）法工委作为全国人大常委会的工作机构，代表全国人大常委会对法规司法解释备案审查，对国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会（以下简称五大主体）提出的要求进行合宪性审查，对组织或者公民提出的建议进行合宪性审查，其与全国人大常委会的职能分工是什么？其与宪法和法律委员会的职能分工是什么？（5）全国人大是我国的最高国家权力机关、全国人大常委会是全国人大的常设机关，进行合宪性审查是其职权之一，行使这一职权与其他职权特别是对其他国家机关的监督权如何区分？ 而另一方面，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方多级人民政府组织法》及委员长会议制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》对合宪性审查机制中不同主体的职能定位并不清晰和明确，有的规定之间甚至存在抵牾，实践中的做法也与相关法律规定不相一致，同时，学界对上述问题亦存在较大争议。（3）全国人大是最高国家权力机关，而且是唯一的最高国家权力机关，在国家机构体系中居于最高的地位，一切国家机关均在其之下，受其监督。

党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查。二、全国人大在合宪性审查机制中的职能定位 《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第62条规定，全国人大监督宪法的实施。

4.纳入全国人大常委会《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》的监察法规。作为工作机构，实行首长负责制。